Gastbeitrag: Was bei Altanschließern in Brandenburg schief lief: Anschlussbeiträge - wieder ist alles offen!

Seitdem das Bundesverfassungsgericht mit seinem Kammerbeschluss vom 12. November 2015 einer mehr als zehnjährigen Rechtsentwicklung und Verwaltungspraxis in Brandenburg die Grundlage entzog, rätseln Verwaltungsjuristen und Verbandsvertreter, welche Konsequenzen daraus für die Beitragserhebungen zu ziehen sind. Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Berlin-Brandenburg hat jüngst über zwei Abgabebescheide für Cottbusser Grundstücke befunden, die in Karlsruhe beanstandet wurden.  Wie konnte es dazu kommen?

Schon vor der Wiedervereinigung waren die meisten Grundstücke in den Brandenburger Städten bereits an den vorhandenen Abwasserkanälen und Wasserleitungen der ehemaligen VEB Wasserversorgung und Abwasserbehandlung (WAB) angeschlossen, für die in der DDR keine Beitragspflicht bestand. Mit dem Inkrafttreten des Kommunalabgabengesetzes 1991 entstanden auch für diese Grundstücke sog. Anschlussbeiträge, sobald die Altanlagen in neu geschaffene Einrichtungen einbezogen wurden. Weil der technische Anschluss oder die Nutzungsmöglichkeit an einer Wasser- oder Abwasserleitung schon vor dem Inkrafttreten des gesetzlichen Beitragstatbestandes entstanden war, werden Anlagennutzer auf diesen Grundstücken als „Altanschließer“ bezeichnet. Nach der ursprünglichen Fassung des Kommunalabgabengesetzes entstand die Beitragspflicht für die öffentlichen Einrichtungen, sobald das jeweilige Grundstück "an die Einrichtung oder Anlage angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem Inkrafttreten der Satzung; die Satzung kann einen späteren Zeitpunkt bestimmen.“

Die meisten Kommunen und Verbände scheuten vor der Beitragserhebung zurück

Das damalige brandenburgische Oberverwaltungsgericht in Frankfurt (Oder) legte diese Vorschrift in mehreren Entscheidungen so aus, dass mit der Satzung ausschließlich die jeweils erste, nach Inkrafttreten des Kommunalabgabengesetz erlassene Anschlussbeitragssatzung gemeint sei. Auf die Gültigkeit dieser Satzung sollte es nicht, sondern ausschließlich auf den „formalen Akt des Satzungserlasses“ ankommen.

Obwohl also rechtlich die Möglichkeit bestand, Beiträge von Altenschließern zu erheben, scheuten die meisten Kommunen und Zweckverbände genau davor aus unterschiedlichen Gründen zurück. Die brandenburgische Verwaltungsgerichte und nicht zuletzt das OVG Frankfurt (Oder) im Jahr 2001 bestätigten, dass die Altanschließer beitragspflichtig sind. Als die Zweckverbände danach nicht mehr ignorieren konnten, dass sie auf eine zulässige Beitragserhebung verzichteten, war die vierjährige Festsetzungsfrist, deren Beginn das OVG auf die Bekanntgabeder ersten Anschlussbeitragssatzung bezog, längst abgelaufen.

Anschließer blieben bis Mitte 2008 von Anschlussbeiträgen verschont

Landesregierung und Landtag änderten 2003 mit Wirkung zum 1. Februar. 2004 die Vorschrift zur Entstehung der Beitragspflicht: Demnach sollte die Beitragspflicht erst mit dem Inkrafttreten einer „rechtswirksamen“ Satzung entstehen. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs sollten dadurch künftige Beitragsausfälle bei den Gemeinden und Zweckverbände vermieden werden. Rechtswirksame Anschlussbeitragssatzungen gab es jedoch in den meisten Kommunen und Zweckverbänden nicht, auch weil das OVG Frankfurt (Oder) in den Jahren 2000 und 2001 verbreitete Regelungen beanstandet hatte. Als das neue OVG Berlin-Brandenburg diese Regelung Ende 2007 anwenden musste, kam es ihm nur noch auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer rechtswirksamen Satzung an. Nach diesem Verständnis war die Erhebung von Anschlussbeiträgen bei Altenschließern – was das Brandenburgische Landesverfassungsgericht übrigens 2012 bestätigte – „nunmehr wieder möglich“. 

Die Zweckverbände im Land wurden von der OVG-Entscheidung und der Möglichkeit, von Altenschließern wieder Anschlussbeiträge erheben zu können, völlig überrascht. Untersuchungen der Landesregierung bestätigten, dass die Altenschließer bis Mitte 2008 regelmäßig von Anschlussbeiträgen verschont blieben: Nur ein Wasserversorger von 27 hatte bereits von mehr als 50 Prozent der Altanschließer Beiträgen erhoben, bei den Abwasserverbänden gingen nur 5 von 57 soweit. Nur 12 Wasserversorger und 30 Abwassersentsorger hatten die Altanschließer-Grundstücke überhaupt als beitragspflichtig in der Kalkulation berücksichtigt. Nach diesen Berechnungen waren Anschlussbeiträge von 51 Millionen Euro bei der Wasserversorgung und 204 Millionen Euro beim Abwasser für Altenschließer satzungsmäßig kalkuliert, aber nicht erhoben worden. 

Der Landtag erlaubte dann doch wieder Altanschließer-Beiträge

Die Absicht, diese Anschlussbeiträge zu erheben, stieß in den Kommunen und bei Teilen des Landtags auf Widerstand. Als politischen Kompromiss schuf der Landtag die Befugnis, dass die Zweckverbände von Altenschließern niedrige Beiträge erheben durften. Das Altanschließerproblem schien bewältigt.

Doch dann entschied das Bundesverfassungsgericht Anfang März 2013 zu einer vergleichbaren Frage in Bayern, dass das zeitlich unbeschränkte Hinausschieben der Entstehung von Anschlussbeitragspflichten rechtsstaatswidrig ist. Nachdem der Landtag 2013 eine fest zeitliche Obergrenze einführte, dass Abgaben nach zu 15 Jahren seit Eintritt der Vorteilslage nicht mehr festgesetzt werden dürfen, forcierten die Zweckverbände die Beitragshebung: Erklärtes Ziel war die vollständige Heranziehung aller Beitragsschuldner nach den seit 2008 beschlossenen Anschlussbeitragssatzungen und nach dem aktuellen Umfang einer Bebauung der Grundstücke. Sofern die davon betroffenen Beitragsschuldner Rechtsbehelfe erhoben, blieb den Widersprüchen, Klagen und Berufungen der Erfolg verwehrt.

Der Beschluss aus Karlsruhe im Dezember 2015 musste wie eine Karnevalsposse erscheinen

Zwischen den Nachrichten über die Versendung der letzten Beitragsbescheide an die Altanschließer im Dezember 2015 musste der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 12. November wie eine Karnevalsposse erscheinen. Die Erhebung von Anschlussbeiträgen bei Altenschließern war für das Bundesverfassungsgericht nach dem Jahr 2003 verfassungswidrig, auch wenn der fragliche Passus im Kommunalabgabengesetz selbst nicht für für verfassungswidrig erklärt wurde. Entgegen der verbreiteten Auffassung in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte in Brandenburg entfaltete die Neuregelung doch eine echte Rückwirkung. Die Beitragspflicht nach der bis 31. Januer 2004 geltenden Rechtslage wäre für Grundstücke, die vor dem 3. Oktober 1990 angeschlossen oder anschließbar waren, nicht mehr durchsetzbar.

Dabei schonte das Bundesverfassungsgericht auch die Zweckverbände nicht: Letzte hätten darauf verzichtet, eine seit 1991 bestehende Ausnahmeregelung in Anspruch zu nehmen, die sie in den Aufbaujahren schützen sollte und mit der die Bestimmung eines späteren Zeitpunkts zur Entstehung der Beitragspflicht möglich war. Damit haben sie, so meint Karlsruhe, zugleich dokumentiert, dass dieses Schutzes nicht bedürfen. Sie haben überdies auch in erheblichem Umfang Beitragsforderungen für alterschlossene Grundstücke einfach verjähren lassen, selbst wenn diese als beitragspflichtig in die Beitragskalkulation einbezogen waren. Die besonderen Schwierigkeiten beim Aufbau rechtsstaatlicher kommunaler Verwaltungsstrukturen nach der Wiedervereinigung, bei der Gründung von Zweckverbänden, der Schaffung wirksamen Satzungsrechts und der Lösung des Altanschließerproblems rechtfertigen auch Karlsruher Sicht nicht, das Vertrauen der Altanschließer in den Rechtstaat zu erschüttern. 

Nur wer gegen Beiträge klagte, dem nützt der Beschluss - vorerst

Die weiteren Schritte, vor allem wie mit den bestandskräftigen und angefochtenen Beitragsbescheiden umgegangen werden soll, muss in den nächsten Wochen geklärt werden. In den vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen ging es um Grundstücke, die schon vor dem 3. Oktober 1990 angeschlossen oder anschließbar waren. In den Entscheidungsgründen geht das Gericht aber von einem Quasi-Vertrauensschutz in das Festsetzungsverbot für nicht entstandene Beitragsforderungen aus, die nach dem 1. Februar 2004 nicht mehr festgesetzt werden durften. Unmittelbar betroffen sind demnach auch andere Grundstücke, die einen Anschluss oder eine Anschlussmöglichkeit vor dem 31. Dezember 1999 erhalten hatten. Diese Grundstücke konnten demnach am 1. Januar 2004 nicht mehr zu Anschlussbeiträgen herangezogen werden.

Nutzen kann der Beschluss allerdings nur den Beitragsschuldnern, die gegen die Heranziehung zu Anschlussbeiträgen Widerspruch und gerichtliche Rechtsbehelfe erhoben haben. Ein rechtswidriger Abgabenbescheid ist zwar rücknehmbar, aber wirksam, solange keine Nichtigkeitsgründe vorliegen. Eine rechtliche Pflicht zur Rücknahme rechtswidriger bestandskräftiger Anschlussbeitragsbescheide besteht nicht, denn die Rücknahme eines belastenden Verwaltungsakts steht im Ermessen der Behörde. Nach der Rechtssprechung müsste die Aufrechterhaltung eines rechtswidrigen Bescheides schlechthin unerträglich sein oder als Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheinen.

Vorbild Thüringen? Ausschluss von Anschlussbeiträgen, unverzinste Rückzahlung

Halten die Zweckverbände an der Bestandskraft einzelner Beitragsbescheide fest, während andere aufgehoben werden, stellt sich die Frage der gespaltenen Gebührensätze, der Abstimmung von Gläubigern bei Beitragsrückerstattungen nach der Rücknahme von Beitragsbescheiden oder im Zuge einer Finanzierungsumstellung oder gar das gesetzliche Verbot der Beitragserhebung wie seinerzeit in Thüringen.

Dort wurde durch Gesetz vom 17. Dezember 2004 die Beitragserhebung zur Finanzierung von Wasserversorgungsanlagen ausgeschlossen und zugleich angeordnet, dass bereits erhobene Beiträge für Wasserversorgungseinrichtungen unverzinst zurückgezahlt werden. Die Altanschließerproblematik durchläuft also noch mehrere, hoffentlich letzte Schleifen.

Der Autor, Rechtsanwalt Professor Dr. Klaus Herrmann, ist Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Partner bei Dombert Rechtsanwälte in Potsdam und Honorarprofessor für Verwaltungsrecht und Wirtschaftsverwaltungsrecht an der Brandenburgischen Technischen Universität (BTU) Cottbus-Senftenberg.

Aktuell - Altanschlüsse: Bundesverfassungsgericht gibt 34 Beschwerden statt

Die Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts zu unwirksamen Bescheiden für Kanalanschlüsse in Brandenburg waren Ende vergangenen Jahres ein Paukenschlag. Nun legt das oberste Gericht noch mal nach.

Potsdam  - Das Bundesverfassungsgericht hat weiteren 34 Verfassungsbeschwerden von Cottbuser Grundstückseigentümern gegen rückwirkende Beiträge für alte Abwasseranschlüsse stattgegeben. Damit seien fast alle diesbezüglichen Verfahren abgeschlossen, bestätigte Gerichtssprecher Michael Allmendinger am Montag. Das Bundesverfassungsgericht hatte im November zunächst in zwei Cottbuser Fällen entschieden, dass die meist vierstelligen Forderungen von Wasserverbänden für alte Anschlüsse unwirksam seien.

Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hatte daraufhin Mitte Februar Beiträge für Anschlüsse aus DDR-Zeiten und den 1990er Jahren gekippt. Betroffen sind in Brandenburg mehr als 100 000 Bürger. Nach Schätzung des Städte- und Gemeindebundes kommen auf die Verbände und Kommunen Rückzahlungen und Gebührenausfälle in Höhe von bis zu 500 Millionen Euro zu. Die Gruppe BVB/Freie Wähler im Landtag, die seit Jahren gegen die rückwirkenden Bescheide kämpft, spricht sogar von 800 Millionen Euro. „Damit ist weitere Klarheit in die Angelegenheit gekommen“, sagte der Präsident des Verbands Deutscher Grundstücksnutzer, Peter Ohm.

Brandenburgs Landesregierung habe die verfassungswidrigen Zustände mit ihrem Drängen auf Erhebung der Altanschließer-Beiträge „maßgeblich verbockt“. „Das Land muss nun dafür einstehen, dass alle rechtswidrig kassierten Beiträge erstattet werden können“, sagte Ohm.

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Klaus Herrmann