Bericht des Landesrechnungshofs zum BER: „Operativ nicht nutzbar“

Der Flughafen in Schönefeld steht 2016 – zwanzig Jahre nach dem Startschuss und zehn Jahre nach dem Baubeginn – vor einer entscheidenden Phase. In wenigen Wochen wird sich entscheiden, ob Manager Karsten Mühlenfeld und der Aufsichtsrat – unter dem Vorsitz des Berliner Regierungschefs Michael Müller (SPD) – die noch für 2017 geplante Eröffnung verschieben müssen. Der Zeitplan ist knapp.

Umso brisanter ist das Ergebnis der ersten Tiefenprüfung zu den „Kostensteigerungen und Verzögerungen beim Bau des Flughafens BER“, die der Rechnungshof Brandenburgs vorgenommen hat. Das Land ist neben Berlin Hauptgesellschafter der Flughafengesellschaft Berlin-Brandenburg (FBB). Die oberste Finanzkontrollbehörde Brandenburgs – von der Politik unabhängig – hat das Milliardenprojekt so gründlich untersucht wie bislang niemand. Es war die aufwendigste Prüfung in ihrer Geschichte. Untersucht hat sie die Jahre 2010 bis 2013.

Den Potsdamer Neuesten Nachrichten liegt der Prüfbericht vor, 401 Seiten umfassend, ohne Anlagen, der jetzt an den Potsdamer Landtag ging: „Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch.“ Der Rechnungshof legt darin Ursachen der gescheiterten Eröffnung 2012 und folgende Defizite im Krisenmanagement des Aufsichtsrates bloß. Vor allem aber kritisiert die Kontrollbehörde bis heute nicht abgestellte Strukturdefizite bei der Steuerung und Überwachung der Flughafengesellschaft Brandenburgs, Berlins und des Bundes, also durch die Eigentümer und den Aufsichtsrat. Ein Überblick über die Rügen und Empfehlungen.

POLITIKER IM AUFSICHTSRAT

Der Rechnungshof kommt zum Fazit, dass Regierungsmitglieder und Regierungschefs nicht für den Aufsichtsrat eines solchen öffentlichen Großprojektes geeignet sind. „Nach Einschätzung des Landesrechnungshofes (LRH) sind die in den Aufsichtsrat entsandten Mitglieder der Landesregierung (...) bereits durch ihr Hauptamt in höchstem Maße zeitlich beansprucht.“

Zudem sei seit der Verschiebung 2012 der Aufwand gewachsen, das Mandat professionell wahrzunehmen. „Die Anzahl und Komplexität der technischen, finanziellen und juristischen Probleme stiegen ebenfalls in beträchtlichem Maße.“ Brandenburg hat die Forderung bereits umgesetzt. Berlins Vertretung im FBB-Kontrollgremium – mit dem Regierenden Michael Müller (SPD) als Aufsichtsratschef und Innensenator Frank Henkel (CDU) als Mitglied – ist exakt so, wie sie der Rechnungshof kritisiert. Um die Aufgabe zu bewältigen, hat Müller Flughafenkoordinator Engelbert Lütke-Daldrup als Aufsichtsrat ins Gremium geholt. Der Rechnungshof weist im Bericht ausdrücklich auf eine Vorgabe des Aktiengesetzes hin: „Danach können Aufsichtsratsmitglieder ihre Aufgaben nicht durch andere wahrnehmen lassen.“

AUFSICHTSRAT UND GESELLSCHAFTER: FEHLKONSTRUKTION KORRIGIEREN

Das ist die Hauptforderung. Die Gesellschafterversammlung – also das Eigentümergremium – muss laut Rechnungshof endlich zum obersten Willensbildungsorgan der FBB werden, das es bislang nur auf dem Papier ist. Dabei verfügt es „über umfassende Rechte zur Kontrolle der Geschäftsführung“ und „hat grundsätzlich ein Weisungsrecht gegenüber der Geschäftsführung.“ Dort – und nicht im Aufsichtsrat – müssten die Eröffnungstermine beschlossen werden. Die Realität sah und sieht anders aus. „Um künftig einen plangemäßen Projektverlauf zu gewährleisten, ist es zwingend erforderlich, dass sich insbesondere die Gesellschafterversammlung ihrer Eigenständigkeit bewusst wird und die ihr eingeräumten Rechte vollumfänglich und nicht nur als Annex des Aufsichtsrates wahrnimmt.“

„Zwischen Juni 2010 und Februar 2013 fanden zehn Gesellschafterversammlungen statt. Trotz der zum Teil weitreichenden Beschlüsse dauerten die zehn Versammlungen insgesamt lediglich rund zwei Stunden. Die längste Sitzung dauerte 44 Minuten, die kürzeste zwei Minuten.“

Der Rechnungshof plädiert dafür, dass Regierungschefs / Senatoren / Minister den Flughafen steuern. „Auch ihre politische Verantwortung für den BER können Spitzenpolitiker in der Gesellschafterversammlung als dem obersten und einzig weisungsbefugten Gesellschaftsorgan der FBB wahrnehmen. Dort können sie sich – unter Zuhilfenahme beliebig umfangreicher Unterstützungsleistungen – persönlich mit der Steuerung der FBB und den grundlegenden Fragen des BER befassen und dabei auch die Überwachungstätigkeit des Aufsichtsrates kritisch im Blick behalten.“

REGRESS GEGEN ALTEN AUFSICHTSRAT MIT KLAUS WOWEREIT UND MATTHIAS PLATZECK NEU PRÜFEN

Keiner fliegt – und keiner ist wirklich geflogen. Der frühere BER-Geschäftsführer Rainer Schwarz kassierte ein Salär von über einer Million Euro, da die Kündigung verpatzt wurde. Und der frühere Aufsichtsrat, dessen Vorsitzender bis 2012 der damalige Berliner Regierende Klaus Wowereit war (Vize: Brandenburgs damaliger SPD-Ministerpräsident Matthias Platzeck), wurde nicht in Regress genommen. Zwar hatte es 2013 eine Haftungsprüfung gegeben. Die hat der Rechnungshof geprüft. Das Ergebnis:

„Insgesamt stellte das Haftungsprüfungsverfahren in Konzeption, Durchführung und Ergebnis keine geeignete Grundlage für eine umfassende und objektive Beurteilung von Pflichtverletzungen der FBB-Organmitglieder dar. Zu zahlreich und bedeutend waren die formalen, aber auch inhaltlichen Mängel.“

Und: „Insbesondere der maßgebliche Einfluss von Aufsichtsratsmitgliedern, FBB-Geschäftsführung und verantwortlichen FBB-Mitarbeitern auf die Prüfung der haftungsrelevanten Sachverhalte trug bereits in der Phase der Beschlussfassung den Anschein mangelnder Objektivität in sich.“ Der Hof regt ein neues Prüfverfahren an. „Vor dem Hintergrund seiner Feststellungen bestehen für den LRH Zweifel, ob eine erneute Prüfung der Haftung der Aufsichtsratsmitglieder zu denselben Ergebnissen wie die damalige Prüfung kommen würde.“

Basis der damaligen Prüfung war ein Rechenschaftsbericht, den aber nicht ein externer und somit unabhängiger Prüfer, sondern der Flughafen selbst erstellen durfte. Zudem war der Prüfungszeitraum schon nach den Vorgaben von vornherein zu eingeschränkt, so der LRH.

Diese geschönte Selbstanalyse des Flughafens war dann in der nächsten Stufe von einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft untersucht worden. Schon deren Auswahl hatte mit einem seriösen Verfahren nichts zu tun: Bieter hatten kaum Zeit für ihr Angebot. „Den Bietern wurden lediglich 8,5 reguläre Arbeitstage zur Abgabe eines Angebots zugestanden, von denen auch noch vier Tage auf Heiligabend (24.12.2012), Silvester (31.12.2012) und sonstige Arbeitstage zwischen Weihnachten und Neujahr entfielen.“ Prompt bewarb sich nur eine Firma, die den Zuschlag erhielt – obwohl sie 2012 selbst schon für die FBB tätig war. Für die Prüfung des FBB-Rechenschaftsberichtes, für eigene Untersuchungen und einen eventuellen Abgleich mit 15 000 Dokumenten, 500 000 Seiten im Flughafen hatte sie dann einen Monat Zeit. Und dieser Bericht der Wirtschaftsprüfer wiederum war dann von einer Anwaltskanzlei bewertet worden.

Beschlossen wurde dieses Verfahren am 1. November 2012 – und zwar vom Aufsichtsrat selbst, geleitet von Klaus Wowereit. „Bei der Auswahl der Rechtsanwaltskanzlei und der Wirtschaftsprüfungskanzlei ist der Aufsichtsrat zu beteiligen. Die Ergebnisse der Prüfungen durch die Rechtsanwaltskanzlei sind dem Aufsichtsrat im ersten Quartal 2013 vorzulegen.“ Als das auf der Sitzung am 7. Dezember 2012 weiter präzisiert wurde, heißt es dazu im Protokoll etwas verklausuliert, dass der Auftrag an die Wirtschaftsprüfer analog einem Verfahren unter einem anderen Tagesordnungspunkt der gleichen Sitzung erteilt werden soll. Zu diesem Tagesordnungspunkt zitiert der Hof aus dem Aufsichtsratsprotokoll folgendes: „... wird die Bindung der Auftragnehmer an die Weisungen des Aufsichtsrates bestätigt. Die Steuerung der Auftragnehmer soll über den Aufsichtsratsvorsitzenden im Einvernehmen mit dem Präsidialausschuss verfolgen.“

Die Rechtsanwaltskanzlei, die dritte Stufe, die noch einige Aufsichtsräte befragte, aber „vereinbarungsgemäß keine eigenen Sachverhaltsermittlungen durchgeführt“ hat, kam am Ende zum vorteilhaften Ergebnis für die Aufsichtsräte: Deren Tätigkeit habe gerade noch den Anforderungen genügt.

Daraufhin wurden dann keine Schadenersatzforderungen gegen den früheren Aufsichtsrat geltend gemacht, der im Oktober 2013 für die Geschäftsjahre 2011 und 2012 entlastet wurde. Berlin, regiert von Klaus Wowereit, der nach dem Rücktritt von Ministerpräsident Matthias Platzeck (SPD) in Brandenburg wieder Aufsichtsratsvorsitzender geworden war, hatte es damit eilig. Am 1. Oktober 2013 teilte der Gesellschafter Berlin dem Brandenburger Finanzministerium und dem Bund mit, „dass der Vorsitzende des Aufsichtsrates (zugleich Vorsitzender der Gesellschafterversammlung) beabsichtige, eine Gesellschafterversammlung zur Entlastung des Aufsichtsrates für die Jahre 2011 und 2012 und zu weiteren Themen durchzuführen.“

So geschah es. In der Gesellschafterversammlung – unter Vorsitz von Wowereit – saßen Beamte Berlins, Brandenburgs und des Bundes. So entlastete der Gesellschafter Berlin den von Klaus Wowereit geleiteten Aufsichtsrat und dessen Vorsitzenden Klaus Wowereit. So entlastete der Gesellschafter Brandenburg, regiert von Matthias Platzeck, den langjährigen Vize-Aufsichtsratschef Mathias Platzeck, die Aufsichtsräte und Linke-Minister Helmuth Markov und Ralf Christoffers. Und das, obwohl Brandenburgs Rechnungshof damals in einem Schreiben – angesichts der Erkenntnisse aus der laufenden BER-Prüfung über Versäumnisse des Aufsichtsrates – ausdrücklich vor der Entlastung warnte. „Ein mit privaten Mitteln beteiligter treuer Gesellschafter hätte demgegenüber – wenn er nicht schon von vornherein das gesamte Haftungsprüfungsverfahren an sich gezogen hätte – die Ergebnisse des Haftungsgutachten betreffend den Aufsichtsrat kritisch hinterfragt. Ein solcher Gesellschafter hätte erwogen, den Aufsichtsratsmitgliedern entsprechend der Beweislastverteilung gem. §93 Abs. 2 S.2 Akt.G solange die Entlastung zu verweigern, bis sie nachgewiesen haben, dass sie bei ihrer Tätigkeit die erforderliche Sorgfalt angewandt haben.“

PFLICHTVERLETZUNGEN DES AUFSICHTSRATES

Die Versäumnisse des Aufsichtsgremiums beim BER ziehen sich wie ein roter Faden durch den Bericht. Dabei sei gerade beim BER mit seinen Problemen eine „verschärfte Sorgfaltspflicht“ zwingend erforderlich gewesen, so der Hof.

Stattdessen tagte das Gremium so wenig wie möglich – nur vier Mal im Jahr, das gesetzliche Minimum. Stattdessen kümmerte es sich im Grunde nicht um die Überwachung, um das Interne Kontrollsystem (IKS) und Risikomonitoring System (RMS), also um alles, wo Probleme hätten erkannt werden können.

„Es gibt deutliche Hinweise, dass der Aufsichtsrat, insbesondere dessen Finanz- und Prüfungsausschuss, seine gesetzliche Pflicht zur Überwachung der Wirksamkeit des IKS/RMS im Betrachtungszeitraum Juni 2010 bis Februar 2013 nicht mit der gebotenen Sorgfalt erfüllt hat.“ Und: „Das über Jahre hinweg problembehaftete IKS/RMS der FBB dürfte eine wesentliche Rolle für die Terminverschiebungen und Kostensteigerungen beim Bauvorhaben BER gewesen sein. Die diesbezügliche Überwachungstätigkeit des Aufsichtsrates (...) war nicht angemessen.“

Das Übel fing viel früher an. Schon 2008 etwa, als die „Selbstüberwachung des Ausführungsplaners“ ihren Lauf nahm, die der Aufsichtsrat „hätte erkennen können und müssen.“ Die Planungsgemeinschaft PG BBI – wie der Flughafen damals noch genannt wurde – hatte den Zuschlag für die Planung des BER und gleichzeitig für die Überwachung des Baus bekommen.

Oder 2010, bei der ersten Verschiebung: Die Prüfer fanden Anhaltspunkte, dass der damals vom Aufsichtsrat beschlossene neue Eröffnungstermin am 3. Juni 2012 eine politische Vorgabe war – und schon damals angesichts der eklatanten Probleme kaum noch zu schaffen. Der Bericht zitiert dazu einen Vermerk der Staatskanzlei Platzecks aus dem Jahr 2010: „Garantieren kann aus hiesiger Sicht niemand seriös, ob der Termin wirklich realistisch ist.“ Auf der Sitzung, auf der der Beschluss fiel, war der Projektsteuerer nicht einmal anwesend. Die Arbeitnehmer stimmten dagegen. In der Folge nahm es der Aufsichtsrat trotzdem nicht so genau mit der Kontrolle.

„Nachfragen aus dem Aufsichtsrat waren unter dem Tagesordnungspunkt Risikomanagement nur selten protokolliert.“ Stattdessen habe sich der Aufsichtsrat „auf die einfache Entgegennahme von Berichten der Geschäftsführung beschränkt“. Oder: „Das mangelnde Problembewusstsein des Aufsichtsrates zeigte sich auch darin, dass dieser ausweislich der Sitzungsprotokolle auf Nachfragen und intensive Erörterungen mit den Abschlussprüfern verzichtete, obwohl aus deren Prüfberichten für 2010 und 2011 erhebliche Mängel im Risikomanagement der FBB erkennbar waren.“ Und wieder kommt der Rechnungshof zum Fazit: „Der LRH bezweifelt, dass ein in der FBB mit privaten Mitteln investierter und alle Chancen und Risiken persönlich tragender Anteilseigner ähnlich lange und unkritisch (...) verharrt hätte.“

BER-ZUSTAND AM TAG DER ABSAGE 2012

Als am 8. Mai 2012 die Eröffnung des neuen Flughafens abgesagt wurde – drei Wochen vor dem Start –, hatten sich alle überrascht gezeigt, auch Wowereit und Platzeck. Die Rede war damals allein von Problemen mit der Brandschutzanlage. Im Bericht findet sich nun ein Kapitel zum „Stand der operativen Betriebsfähigkeit des BER am Tag der Absage der Eröffnung“. Die lag danach nur bei 56,2 Prozent, „woraus sich – auch mit funktionsfähigen Brandschutzanlagen – sehr hohe Risiken für eine erfolgreiche Inbetriebnahme ergeben hätten.“

Wie es konkret am angeblich fast fertigen BER aussah, illustriert diese bislang unbekannte Liste:

- Die Informations- und Ticketschalter im Check-In-Bereich standen nicht zur Verfügung.

- Die Großgepäckanlage Abflug war nicht einsatzbereit.

- Einsatzbüros und Leitstellen der Bodenverkehrsdienste, Luftverkehrsgesellschaften und Behörden (...) konnten nicht genutzt werden.

- Nur 26 der 102 Gates konnten „einigermaßen erfolgreich“ genutzt werden. Eine vollständige und stabile Verfügbarkeit der Systeme (Zugangskontrollsystem, Gebäudefunktionssteuerung, Flight Information Display System, Elektroakustisches Notfallwarnsystem) war auch hier nicht gegeben.

- Nur der südliche Ankunftsbereich konnte ab 19. April 2012 eingeschränkt im Probebetrieb genutzt werden. Eine Ausstattung inklusive Beschilderungen, Lost & Found und Zoll war nicht gegeben. Der nördliche Bereich konnte nicht genutzt werden.

- Die Zutrittskontrollen Süd und U2 konnten nur eingeschränkt im Probebetrieb begangen werden (keine Biometrie, keine Ausweisleser, zum Teil fehlende Kontrollgeräte). Das Zugangskontrollystem West konnte nie in den Probebetrieb eingebunden werden.

- Grundsätzlich konnte im gesamten Terminalbereich keine flächendeckende Verfügbarkeit von Akustischem Notfallwarnsystem, Videoüberwachungsanlagen, Flight Information Display System, Zugangskontrollsystem und Beschilderung sichergestellt werden.

- Aufzüge, Rolltreppen und Laufbänder konnten nicht im Probebetrieb genutzt werden.

- Lieferhöfe, Parkhäuser, Taxispeicher und Verkehrssteuerungssysteme standen für den landseitigen Probebetrieb nicht operativ nutzbar zur Verfügung.

Diesen BER hätten die damaligen Geschäftsführer Rainer Schwarz und Manfred Körtgen, hätte der Aufsichtsrat unter Wowereit und Platzeck beinahe eröffnet. Nicht sie stoppten das Projekt, sondern der Generalplaner, also die später gefeuerte PG BBI, und das Bauordnungsamt Dahme-Spreewald, wie hervorgehoben wird: „Inbetriebnahme eines bedenklichen Flughafenprovisorium wurde durch PG und Bauordnungsamt verhindert“, heißt es.

„In diesem Fall wäre ausweislich der eingesehenen Unterlagen auf Betreiben der FBB am 3. Juni 2012 ein bedenkliches und in wesentlichen Bereichen unerprobtes Flughafenprovisorium mit entsprechender Außenwirkung präsentiert worden, wenn nicht die PG ihre Unterschrift auf die Fertigstellungsbescheinigung und das Bauordnungsamt nicht infolgedessen seine Zustimmung zur Inbetriebnahme verweigert hätten.“

KRISENMANAGEMENT SEIT 2012

Der Rechnungshof sieht auch das Krisenmanagement des Aufsichtsrates seit der abgesagten Eröffnung 2012 kritisch. Für Berlin war in dieser Zeit etwa Innensenator Frank Henkel (CDU) schon eine Weile im Aufsichtsrat, immerhin seit Ende 2011. Zwar habe es Verbesserungen gegeben, heißt es, der Aufsichtsrat habe häufiger getagt. Gerügt wird, dass jeweils ohne gründliche Prüfung vom Aufsichtsrat – im Mai und im September – gleich wieder zwei Eröffnungstermine (2013) beschlossen wurden, die beide dann abgesagt werden mussten.

Vor allem kritisiert der Bericht, dass der Aufsichtsrat auf ein externes Controlling verzichtete. Das war ein Zugeständnis an den damals neuen BER-Chef Hartmut Mehdorn, der 2013 kam.

„Im April 2013 beschloss der Aufsichtsrat, von seinem ursprünglichen Plan Abstand zu nehmen, ein externes Querschnittscontrolling für das Projekt „Bau des BER“ mit unmittelbarer Berichtspflicht gegenüber dem Aufsichtsrat einzurichten. Der ausdrückliche Verzicht des Aufsichtsrates auf ein ihn unterstützendes Controlling ist sehr kritisch zu sehen. Die eigene Beurteilungssicherheit des Aufsichtsrates in Bezug auf die komplexe Problemlage erhöhte sich durch die Neubesetzung der Geschäftsführung nicht. Der ausdrückliche Verzicht auf die Installierung eines den Aufsichtsrat unterstützenden Controllings ist als schwerwiegend und in die Zukunft hineinwirkend einzuschätzen.“

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